La politique extérieure de l'Union

L’Europe, entend-on souvent dire, est la grande absente des relations internationales. Et de fait, les ministres des relations extérieures des pays membres, quand ce ne sont pas les chefs d’Etat eux-mêmes, occupent le devant de la scène et semblent tirer les ficelles. On se souvient de la question ironique de Kissinger : « l’Europe, quel numéro de téléphone ? »

Ce que l’on sait moins, c’est que, depuis le traité de Lisbonne, l’Union européenne s’est dotée d’un « Service européen pour les relations extérieures (SERE) », à la tête duquel se trouve la très britannique Lady Ashton. Comme pour le poste de Président de l’Union, également créé par le traité de Lisbonne, les chefs d’Etat européens ont choisi en Catherine Ashton une personnalité qui leur semblait falote et relativement inexpérimentée et peu susceptible de leur faire de l’ombre. Mais comme souvent dans ce cas, Mme Ashton a pris son rôle au sérieux, et, après une période de rodage, a commencé à engranger des résultats non négligeables, comme on a pu le voir dans la crise syrienne.

Que font donc Mme Ashton et ses services ?

Certes, ils n’occupent que rarement la première page des journaux. Ce n’est pas pour autant qu’ils ne font rien : la diplomatie discrète est souvent plus efficace que les grandes déclarations tonitruantes, les roulements de mécanique et les rodomontades auxquels nous ont habitué certains chefs d’Etat.

Le Service pour les relations extérieures est en fait un vaste département – Voir l’organigramme - qui, outre Mme Ashton, est dirigé par le Français Pierre VIMONT, Secrétaire général, un diplomate aguerri qui connaît parfaitement les rouages européens et les arcanes des relations internationales.

Le SERE dispose de délégations dans le monde entier, qui représentent l'UE dans son ensemble et travaillent pour le compte des Européens. Catherine Ashton préside le Conseil européen des affaires étrangères qui réunit une fois par mois tous les ministres des affaires étrangères, sauf lorsque des dossiers de politique commerciale sont traités. La Présidence tournante  assume alors cette fonction. Etant également Vice-Présidente de la Commission européenne, Catherine Ashton assure la cohérence et la coordination de l’action extérieure de l’Union européenne.

L’Union a mené et mène encore nombre de négociations avec des pays tiers. On aura une vue détaillée de ses actions sur le site du SERE (je vous invite vivement à visiter ce site : vous serez étonné du nombre d’actions menées). Mais on peut citer dans les actions récentes les négociations de coopération avec l’Ukraine, qui sont en partie à l’origine de la crise dans ce pays, les actions pour résoudre le conflit israélo-palestinien, et surtout l’aide au développement, à laquelle l’Union – tous donateurs confondus – a consacré 53,8 milliards d’€ en  2010 et est ainsi, et de loin, le premier contributeur.

Alors comment peut-on voir l’avenir de l’Union sur la scène internationale ?

L’Union pèse aujourd’hui beaucoup plus que ne se l’imaginent le commun des citoyens. La crise ukraino-russe en est une démonstration éclatante. Poutine, dans le cadre de son vaste projet de reconstitution de l’URSS, ne pouvait pas laisser l’Ukraine tisser des liens étroits avec l’UE, qui auraient éloigné un peu plus ce pays de sa sphère d’influence. On peut reprocher à l’Union d’avoir sous-estimé sa réaction. Mais on ne peut l’accuser d’avoir cherché à raffermir les liens avec les anciens membres de l’URSS, comme cela a été fait avec la Pologne, les Pays baltes et les autres membres du Comecon, même si l’intégration de l’Ukraine dans l’Union n’a jamais été sérieusement envisagée. Cette crise aura démontré que la Russie prend les Européens au sérieux lorsqu’ils sont unis. Il faut espérer que la fermeté européenne et la perspective de sanctions l’empêchera de recourir à la force pour réduire la démocratie ukrainienne au silence. Mais il est évident que sans l’Union (et l’OTAN), les pays de l’ancienne URSS seraient encore sous le joug russe.

Le SERE est souvent accusé de coûter cher et de ne rien rapporter. S’il est d’une utilité relative pour les grands pays européens, qui ont un minsitère des affaires étrangères très développé, il permet aux petits Etats membres d’avoir accès aux grands dossiers internationaux, de peser, via l’Union, dans les négociations commerciales ou sur l’Environnement. On peut espérer que dans un proche avenir, les délégations du SERE dans les pays tiers deviennent de véritables ambassades (leurs dirigeants ont déjà rang d’ambassadeurs) et permettent de réduire considérablement les postes diplomatiques des Etats membres à l’étranger. La France entretient des ambassades et consulats dans 182 pays ! Le Royaume-Uni autant, l’Allemagne, l’Italie et l'Espagne un peu moins. Mais ce sont plus de 1000 ambassades et consulats que les Etats membres entretiennent dans les pays tiers ! Il est évident que dans nombre de ces pays, il suffirait d’avoir une représentation européenne pour tous les citoyens de l’Union. Le traité constitutionnel de 2005 l’avait prévu, mais ce point n’a pas été repris dans le traité de Lisbonne.

Est-ce à dire que le rôle de la France en serait diminué ? Il ne faut pas se cacher derrière son petit doigt : le poids de la France sur la scène internationale ne vaut que dans la mesure où la France fait partie de l’Union et en est un membre majeur. On l’a bien vu dans la crise syrienne : la France seule ne peut rien faire. Elle peut encore agir militairement de façon très limitée dans ses anciennes colonies comme au Mali ou sur des théâtres proches comme la Lybie, mais sans l’assistance logistique, financière et diplomatique de ses partenaires, elle est vite condamnée à de la gesticulation qui n'impressionne pas grand monde ¹.

Une question majeure risque fort de perturber les relations intra-européennes dans les prochaines années : l’Europe doit-elle avoir un siège permanent au Conseil de sécurité de l’ONU ? Actuellement, la France et le Royaume-Uni disposent chacun d’un siège. On voit mal le Royaume-Uni renoncer à son siège au profit de l’Union. Mais si le Royaume Uni sort de l’Union, ou si celle-ci décide de se doter d’un noyau dur politique, autour de la zone Euro par exemple, la question d’un transfert du siège de la France à l’Union se posera. « Perte de souveraineté inadmissible » hurleront les europhobes. Mais à y regarder de plus près, quand la France a-t-elle fait usage de son droit de veto ? Lors de la crise irakienne, elle a menacé de le faire (avec la Russie et la Chine), mais n’a finalement pas eu à s’en servir, les USA ayant décidé de se passer de l’autorisation du Conseil de sécurité. Ce droit est plus théorique et du domaine du prestige que réel, car la France ne peut plus se permettre de s’opposer seule au reste du monde ². Si c’est l’Union qui hérite de ce siège, les choses seront différentes. Mais il faudra résoudre parallèlement la question d’une véritable politique extérieure commune et d’une défense européenne. Nous en reparlerons…

1-      La défense européenne sera l’objet d’une prochaine fiche.

2-      La France a utilisé son droit de veto pour la dernière fois collectivement, avec les États-Unis et le Royaume-Uni, en 1989, sur la question de l'invasion de Panama par les États-Unis